Vérification de la sécurité des entrepôts d'attente
Rapport de vérification interne

décembre 2007

Table des matières

• Sommaire
• Introduction
• Objectif et étendue de la vérification
• Stratégie de la vérification
• Contexte
• Constatations, recommandations et plans d'action de la direction
  • Cadre de contrôle de la sécurité des entrepôts d'attente de l'ASFC
    • Capacité nationale d'évaluation du risque et de suivi
    • Application régionale de contrôles de sécurité pour l'évaluation du risque et le suivi
  • Responsabilités de l'exploitant d'entrepôt en matière de sécurité et respect des autorisations
    • Exigences concernant la tenue de livres, le dédouanement et l'acquittement
    • Sécurité des importations en souffrance
    • Sécurité matérielle
    • Procédures relatives à la sécurité
• Annexe A - Formulaires et sigles
• Annexe B - Secteurs d'intérêt et critères

Sommaire

Contexte

Le Comité de vérification de l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a approuvé une vérification sur la sécurité des entrepôts le 21 juin 2006. Cette vérification fait partie du Plan de vérification pluriannuel de vérification interne axé sur les risques de l'ASFC portant sur la sécurité.

Les marchandises arrivant au Canada peuvent être dédouanées par l'ASFC au point d'entrée ou elles peuvent être transportées dans une installation agréée en attendant l'obtention de la mainlevée par l'ASFC. Les entrepôts d'entente, agréés par l'ASFC, sont des installations qui appartiennent au secteur privé qui les exploitent pour l'arrivage, l'entreposage, la conservation, le transfert, l'examen, la livraison et la transmission de marchandises importées avant que l'ASFC en accorde la mainlevée.

Objectif et étendue

La vérification avait pour objectif d'évaluer la pertinence et l'efficacité des contrôles de sécurité des entrepôts, y compris les installations, les finances, la procédure, le suivi et l'évaluation du risque. La vérification portait sur la sécurité des importations entreposées dans un entrepôt d'attente.

Dans le contexte de la vérification, les contrôles de sécurité d'un entrepôt font référence aux exigences, aux processus ou aux procédures visant à protéger ou à rehausser la sécurité ou les mesures de protection des marchandises en attendant la mainlevée de l'ASFC, qui, à son tour, garantit les recettes et permet la répression de la contrebande. La somme de tous les contrôles de sécurité d'un entrepôt, en plus des personnes qui sont chargées de mettre en œuvre ces contrôles, forme le cadre de contrôle de la sécurité.

Le travail sur le terrain a été mené de novembre 2006 à février 2007 dans douze bureaux de l'ASFC des régions de l'Atlantique, du Nord de l'Ontario, du Grand Toronto, de Niagara–Fort Erie et des Prairies et dans les entrepôts d'attente sous leur contrôle. Quarante entrepôts d'attente ont été sélectionnés et visités.

Opinion de vérification

Selon la vérification, le cadre de contrôle sur la sécurité est en place pour la gestion du programme des entrepôts d'attente, bien que sa mise en application ne soit pas entièrement respectée ou uniforme d'une région à l'autre de l'Agence. La vérification a permis de constater que les exploitants des entrepôts respectent les exigences en ce qui concerne la tenue de livre, la mainlevée et l'acquittement.

Il est possible d'améliorer le cadre de contrôle sur la sécurité pour inclure une capacité d'évaluation du risque et un suivi national, et pour créer une stratégie nationale d'extension des services à la clientèle pour favoriser l'observation des exploitants d'entrepôt. De plus, le suivi du fret, les vérifications sur l'observation des entrepôts, l'évaluation du risque de l'entrepôt et le suivi ainsi que le contrôle des garanties financières devraient être améliorés. Les politiques et les procédures pour les entrepôts d'attente devraient être révisées et mises à jour. De plus, les écarts de la part des exploitants d'entrepôt relevés dans le cadre de la vérification devraient être corrigés, y compris le faible contrôle de l'accès aux locaux et la sécurité matérielle inférieure à la base de référence et le défaut de traiter les importations en souffrance dans les délais prescrits.

1.0 Introduction

Le Comité de vérification de l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a approuvé une vérification sur la sécurité des entrepôts le 21 juin 2006. Cette vérification fait partie du Plan de vérification pluriannuel de vérification interne axé sur les risques de l'ASFC portant sur la sécurité.

Les marchandises importées au Canada, également appelées importations ou fret, peuvent être dédouanées au point d'entrée ou entreposées temporairement en attendant leur mainlevée ou leur retrait légitime. Il existe cinq catégories d'entrepôts : un entrepôt d'attente, un entrepôt de stockage, un entrepôt frontière routier de vérification, un dépôt de douane et une boutique hors taxes, lesquels doivent respecter des exigences différentes. Les entrepôts d'attente et de stockage et les boutiques hors taxes sont des établissements privés titulaires d'un agrément accordé par l'ASFC. Les dépôts de douane et les entrepôts frontière routiers de vérification sont exploités par l'ASFC. Les entrepôts frontière sont situés aux points d'entrée pour les importations non dédouanées et les dépôts de douane servent à l'entreposage prolongé de marchandises non réclamées, abandonnées, détenues ou saisies.

2.0 Objectif et étendue de la vérification

La présente vérification avait pour objectif d'évaluer la pertinence et l'efficacité des contrôles de sécurité des entrepôts et portait sur la sécurité des importations entreposées. Dans le cadre de cette vérification, les contrôles de sécurité des entrepôts font référence aux exigences, aux processus ou aux procédures visant à assurer ou à améliorer la sécurité ou la protection des marchandises en attendant la mainlevée légitime de l'ASFC, qui, à son tour, garantit les recettes et permet la répression de la contrebande. Les contrôles de sécurité d'un entrepôt, ajoutés aux personnes chargées de mettre en œuvre ces contrôles, forment le cadre de contrôle de la sécurité.

La vérification comprend l'essai des contrôles de sécurité afin de se faire une opinion générale de la pertinence et de l'efficacité du cadre de contrôle de la sécurité.

Parmi les contrôles de sécurité vérifiés, citons :

• Les contrôles de sécurité de la barrière physique comme la sécurité des lieux et du périmètre;
• Les contrôles de sécurité des procédures comme le contrôle de l'accès, l'entreposage dans des endroits agréés, la procédure pour la sécurité, la tenue de livres, les exigences pour la mainlevée et l'acquittement et les délais pour l'entreposage des importations, y compris le signalement d'importations non dédouanées en souffrance à l'ASFC;
• Le contrôle des garanties financières versées, comme les cautions en douane, formulaire D120;
• Les contrôles de sécurité pour le suivi et l'évaluation du risque, y compris le maintien d'un profil, le contrôle des garanties financières, les contrôles automatisés du Système de soutien de la mainlevée accélérée des expéditions commerciales (SSMAEC), les vérifications de l'observation et les évaluations du risque des entrepôts. 

L'étendue de la vérification s'est limitée aux entrepôts d'attente, car ce secteur de programme représente le risque le plus élevé en raison des importants volumes de marchandises assujetties à des exigences de documentation minimale. Le Canada compte quelque 1 200 entrepôts d'attente répartis à la frontière terrestre, dans les ports, dans les aéroports, dans les cours de triage et dans les bureaux intérieurs. L'étendue de la vérification s'est de plus limitée aux entrepôts d'attente pour des marchandises générales représentant le risque le plus élevé, car ces entrepôts reçoivent des marchandises passibles de droits et de taxes et sont exploités par des transporteurs aériens, des commissions portuaires, des compagnies de transport maritime, des manutentionnaires de fret, des groupeurs, des dégroupeurs, des transitaires cautionnés, des courtiers en douane, des transporteurs routiers ainsi que par des entreprises qui acceptent des marchandises de nombreux transporteurs routiers. On compte 733 installations de ce genre et elles reçoivent du fret provenant de tous les modes : routier, aérien, maritime et ferroviaire. 

Douze bureaux de l'ASFC dans les régions de l'Atlantique, du Nord de l'Ontario, du Grand Toronto, de Niagara/Fort Erie et des Prairies ainsi que quarante entreprises d'entrepôts d'attente ont été sélectionnés et visités. Le travail sur le terrain de la vérification s'est déroulé de novembre 2006 à février 2007.

3.0 Stratégie de la vérification

La vérification a été menée en conformité avec la Politique sur la vérification interne du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada.

La méthodologie utilisée pour mener la vérification comprenait :

• Des entrevues avec la direction et le personnel à l'Administration centrale; la révision des lois, des règlements et des statistiques; l'analyse des politiques, des procédures et des lignes directrices; l'identification et la documentation des contrôles de sécurité des entrepôts et du cadre de contrôle de la sécurité; l'élaboration de procédures de vérification régionales pour vérifier les contrôles de sécurité des entrepôts;
• La sélection des entrepôts d'attente par des techniques d'échantillonnage aléatoire stratifié à l'aide d'un logiciel de vérification pour sélectionner quarante exploitants d'entrepôt;
• L'essai des contrôles de sécurité grâce à des entrevues avec les exploitants d'entrepôt, la révision de la documentation des entrepôts, des visites sur place pour observer la sécurité matérielle et des processus d'entrepôt, l'examen des dossiers des entrepôts et des échantillonnages de numéros de contrôle du fret pour suivre l'acquittement afin de mesurer l'observation de la mainlevée et de l'acquittement;
• L'essai des contrôles de suivi, d'évaluation du risque et des mesures correctives de sécurité grâce à des entrevues avec la direction et le personnel des bureaux locaux de l'ASFC, l'examen des profils des entrepôts, des garanties financières, des vérifications de l'observation, des évaluations du risque et des contrôles de suivi du fret du SSMAEC.

4.0 Contexte

Le programme des entrepôts d'attente est régi par la Loi sur les douanes, le Règlement sur les entrepôts d'attente des douanes, le Règlement sur les documents relatifs à l'importation de marchandises, le Règlement sur l'entreposage des marchandises, le Mémorandum D4‑1‑4, Entrepôts d'attente des douanes, et autres règlements, politiques et lignes directrices.

Les entrepôts d'attente, agréés par l'ASFC en vertu de l'article 24 de la Loi sur les douanes, appartiennent à des intérêts privés qui les exploitent pour le déchargement, l'entreposage, la protection, le transfert, l'examen, la livraison et la transmission des marchandises importées avant leur dédouanement par l'ASFC. L'ASFC peut avoir accès librement à tous les entrepôts d'attente pour ouvrir et inspecter les paquets contenant des importations non dédouanées.

Les importations non dédouanées sont déplacées dans un entrepôt sous le contrôle documentaire de l'ASFC à l'aide du formulaire A8A, Document de contrôle du fret [ 1 ], ou un équivalent approuvé. Un numéro unique est attribué à chaque document de contrôle du fret pour suivre, surveiller et dédouaner les importations. La plupart des mainlevées sont transmises par voie électronique aux entrepôts à l'aide du Système de transmission des avis de mainlevée (STAM), un sous-système du SSMAEC. Le reste est dédouané à l'aide d'estampilles de mainlevée manuelles de l'ASFC. 

Les exploitants sont tenus de présenter une demande d'agrément pour l'exploitation d'un entrepôt d'attente, ainsi qu'un plan des installations, un cautionnement de garantie financière et des droits d'agrément annuels. La documentation sur la demande approuvée, la garantie financière et la preuve de paiement des droits d'agrément sont conservées dans le dossier.

Afin de protéger les recettes et d'empêcher la mainlevée de marchandises de contrebande, les exploitants doivent respecter les autorisations et protéger les importations non dédouanées dans un environnement sécuritaire sous le contrôle de l'ASFC [ 2 ]. Les exploitants doivent appliquer les exigences de l'ASFC sur le dédouanement et l'acquittement pour les importateurs, s'assurer que les importations non dédouanées sont dédouanées par l'ASFC et conserver la documentation prouvant que la mainlevée légitime a été obtenue. Les exploitants sont responsables des droits et des taxes pour les marchandises qu'ils reçoivent, à moins qu'ils puissent prouver que les marchandises ont été détruites, exportées ou autorisées pour la mainlevée par l'ASFC.

Si l'exploitant ne respecte pas les autorisations, il peut se voir imposer une sanction en vertu du Régime de sanctions administratives pécuniaires (RSAP) et les droits et les taxes peuvent être recouvrés par facturation ou au moyen de la garantie financière de l'exploitant. L'agrément peut être révoqué en cas de défauts d'observation répétitifs. 

La Direction générale de l'admissibilité est responsable de l'élaboration, de la mise à jour et de l'interprétation de la politique sur les entrepôts d'attente ainsi que de l'orientation à cet égard. La Direction générale du contrôle offre des conseils sur la sécurité matérielle et la Direction générale des opérations assure la prestation du programme des entrepôts d'attente à l'échelle régionale dans les bureaux de l'ASFC.

Le rôle des bureaux de l'ASFC consiste à maintenir un profil (dossier) pour chaque entrepôt qui relève de leur compétence, à percevoir les droits d'agrément annuels, à retirer ou à détruire les importations en souffrance non dédouanées [ 3 ], et à faire des vérifications périodiques sur l'observation des entrepôts et des évaluations du risque, conformément à la politique. Les bureaux de l'ASFC surveillent et suivent les importations en souffrance non dédouanées à l'aide de la liste de travail sur le fret en souffrance dans le SSMAEC. La direction régionale et les bureaux locaux surveillent les activités de suivi du fret à l'aide d'un rapport de suivi du SSMAEC, le rapport de Contrôle des fonctions en souffrance.

5.0 Constatations, recommandations et plans d'action de la direction

5.1 Cadre de contrôle de la sécurité des entrepôts d'attente de l'ASFC

La vérification a révélé qu'un cadre de contrôle de la sécurité pour la gestion du programme des entrepôts d'attente est en place. Le cadre de contrôle de la sécurité a réussi à atteindre son objectif, soit de veiller à la mainlevée légitime des importations, qui, à son tour, assure les recettes et permet la répression de la contrebande. Il a également fait en sorte que l'exploitant de l'entrepôt respecte les exigences en ce qui concerne la tenue de livre, la mainlevée et l'acquittement.

Le cadre de contrôle de la sécurité est bien conçu et comporte des contrôles de sécurité pour la prévention, la détection et la correction. Voir la figure 1.

• Parmi les contrôles de sécurité préventifs, citons les lois, les règlements, les politiques, les procédures et les lignes directrices touchant les responsabilités de l'exploitant de l'entrepôt, y compris les exigences en matière de sécurité, les délais sur l'entreposage des importations, les exigences sur la tenue de livres des entrepôts et le contrôle de l'accès. Les contrôles préventifs comprennent également la procédure d'agrément de l'ASFC, la présentation d'une garantie financière et les processus de mainlevée manuels et automatisés comme le STAM, un sous‑système du SSMAEC.
• Parmi les contrôles de sécurité de détection, citons la tenue de livres de l'exploitant d'entrepôt et les procédures appliquées par les employés de l'ASFC, telles que la vérification de l'observation, l'évaluation du risque, le maintien du profil de l'entrepôt, le suivi du fret, l'exécution du RCFS et la surveillance des garanties financières.
• Lorsqu'un exploitant d'entrepôt ne respecte pas les autorisations, des contrôles de sécurité correctifs sont appliqués, tels que l'imposition de sanctions en vertu du RSAP, l'utilisation de la garantie financière, la facturation des droits et des taxes et/ou la révocation de l'agrément.

La gestion du cadre de contrôle de la sécurité est adéquate et le contrôle de la sécurité est exécuté par le personnel de l'ASFC et par les exploitants d'entrepôt.

• Les agents de la politique de l'Administration centrale élaborent des politiques, fournissent une interprétation et une orientation expertes et contrôlent les garanties financières nationales.
• Les agents des services de programme régionaux coordonnent l'octroi des agréments pour les entrepôts, maintiennent les profils des entrepôts et contrôlent les garanties financières locales.
• Les exploitants d'entrepôt fournissent un milieu propice à l'entreposage sécuritaire de marchandises, appliquent les exigences relatives à la mainlevée et à l'acquittement pour les importateurs et conservent des preuves documentaires sur la mainlevée légitime.
• Les agents des services frontaliers effectuent des vérifications de l'observation des entrepôts d'attente et des évaluations du risque et imposent des sanctions du RSAP lorsqu'une inobservation est relevée.
• Le personnel de bureau dresse les listes du fret en souffrance, retrace les numéros de contrôle du fret en souffrance et produisent des factures pour les droits et les taxes en souffrance.
• La gestion assure une supervision et offre une orientation au personnel de l'ASFC et aux exploitants d'entrepôt.

Cadre de contrôle de la sécurité des entrepôts d'attente

Figure 1 Cadre de contrôle de la sécurité des entrepôts d'attente [ 4 ]

Pendant la vérification, les questions de contrôle suivantes, indiquées dans les sections 5.1.1 et 5.1.2, ont été relevées :

• Il manque une capacité nationale d'évaluation du risque et de suivi (un contrôle de détection), y compris une stratégie nationale d'extension des services à la clientèle (un contrôle préventif), pour favoriser l'observation des exploitants d'entrepôt;
• Une application incomplète des contrôles de sécurité de détection existants, y compris les vérifications de l'observation de l'entrepôt, les évaluations du risque de l'entrepôt, le contrôle des garanties financières et les contrôles de suivi automatisés du SSMAEC.

Cependant, des essais de vérification ont permis de déterminer que ces points épineux ne compromettent pas la mainlevée légitime des importations.

5.1.1 Capacité nationale d'évaluation du risque et de suivi

Selon la Politique sur la surveillance active du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (2001), chaque ministère doit surveiller activement ses pratiques et ses contrôles de gestion en se fondant sur une approche de gestion des risques. Les ministères doivent développer et conserver une capacité à détecter les risques importants et les lacunes éventuelles ou réelles de contrôle et prendre en temps opportun des mesures efficaces pour corriger les lacunes.

La vérification a permis de constater que le cadre de contrôle de la sécurité des entrepôts d'attente n'a pas de capacité nationale d'évaluation du risque et de suivi propre au programme des entrepôts d'attente. Les activités de suivi et d'évaluation du risque ne sont menées que dans les régions et comporte le maintien d'un profil, la préparation d'un Rapport d'inspection d'entrepôt d'attente (formulaire K151) et d'une Analyse de l'évaluation des risques – Entrepôt d'attente des douanes (formulaire K152) et le placement de ces documents dans le profil d'entrepôt. Cependant, ces activités ne sont pas analysées à l'échelle nationale pour renforcer le cadre de contrôle de la sécurité.

Il y a des statistiques quantitatives sur les sanctions imposées, mais il n'y a aucune donnée qualitative sur le programme des entrepôts d'attente pour indiquer les tendances nationales ou les lacunes en matière de sécurité. La vérification a relevé que les résultats des vérifications de l'observation et des évaluations du risque ne sont pas communiqués entre les régions et l'Administration centrale, et ne sont pas rassemblés afin de relever les tendances. De même, il n'y a aucune stratégie nationale d'extension des services à la clientèle pour favoriser l'observation des exploitants d'entrepôt et corriger les lacunes. Ces faiblesses liées au contrôle n'ont pas compromis la mainlevée légitime des importations, comme on le mentionne à la section 5.2.1.

Recommandations :

1. La Direction générale des opérations devrait élaborer une capacité nationale d'évaluation du risque et de suivi pour le programme des entrepôts d'attente.

2. La Direction générale des opérations, en consultation avec la Direction générale de l'admissibilité, devrait élaborer une stratégie nationale de gestion de l'observation visant à éduquer la clientèle de l'industrie des entrepôts d'attente.

5.1.2 Application régionale de contrôles de sécurité pour l'évaluation du risque et le suivi

Il est possible de renforcer l'application régionale de contrôles de sécurité pour l'évaluation du risque et le suivi.  

Maintien du profil et agrément

Selon la politique de l'ASFC, les bureaux de l'ASFC doivent créer et maintenir un profil [ 5 ] pour chaque entrepôt dont ils ont la responsabilité. Des profils sont utilisés pour rassembler les données sur les entrepôts, surveiller la sécurité des entrepôts et suivre les antécédents en matière d'exécution. Un suivi périodique doit être mené pour s'assurer que les bureaux de l'ASFC conservent les profils [ 6 ] .

Des profils d'entrepôts d'attente ont été révisés dans le cadre de la vérification et on a remarqué que le maintien des profils était proactif et adéquat. La responsabilité du contrôle et du maintien des profils d'entrepôt a été attribuée à des agents des services pour des programmes spécifiques. Les dossiers sont bien tenus à jour et comportent les plans des installations, les agréments, la garantie financière ou la preuve de la garantie, la correspondance et autres renseignements pertinents sur l'entrepôt, actuels ou passés.

Les exploitants doivent entreposer les importations non dédouanées dans un endroit sécuritaire désigné comme étant un endroit agréé par l'ASFC [ 7 ] . Toutes les installations des entrepôts d'attente sont agréées et la preuve est versée au dossier. L'entreposage extérieur, même s'il est temporaire, d'importations non dédouanées dans des remorques, des conteneurs maritimes ou des wagons verrouillés doit se faire dans un lieu d'entreposage, hors les murs, agréé par l'ASFC. On a remarqué que cinq des dix-sept aires d'entreposage extérieures utilisées pour des importations n'étaient pas agréées et les bureaux locaux de l'ASFC n'étaient pas au courant de ces situations. Les aires d'entreposage non agréées augmentent les risques pour la sécurité matérielle des marchandises importées.

Vérification de l'observation et évaluation du risque

Selon la politique de l'ASFC, des vérifications périodiques doivent être exécutées pour chaque entrepôt et les résultats des vérifications doivent être conservés dans le profil d'entrepôt [ 8  ] . Les agents des services frontaliers sont mandatés pour visiter des entrepôts d'attente qui relèvent de leur compétence pour mener des vérifications d'observation et des évaluations du risque. Les résultats de la vérification de l'observation sont notés sur le formulaire K151 et l'évaluation des risques est notée sur le formulaire K152.

Une publication interne de l'ASFC, Vérification des entrepôts d'attente et des entrepôts frontières, parue en 1995, explique le suivi d'un entrepôt, la vérification de l'observation et le cycle d'évaluation du risque. Selon celle-ci, une vérification doit être exécutée au moins une fois par année, selon les résultats de l'évaluation du risque antérieurs (risque élevé, moyen ou faible). Cependant, les bureaux de l'ASFC ignoraient l'existence de cette publication. Le Mémorandum D4‑1‑4, Entrepôts d'attente des douanes, est disponible, mais il n'a pas été mis à jour depuis 1990 et il ne comporte pas de détails sur l'évaluation du risque et sur le cycle de vérification. 

Les résultats des vérifications de l'observation (K151), des évaluations du risque (K152) et de l'exécution ont été disponibles dans les profils d'entrepôt. Les K151 et les K152 remplis ont été examinés et les formulaires font partie de la vérification. Des disparités régionales dans l'application uniforme de la politique et de la procédure ont été notées. L'une des régions menait des vérifications de l'observation K151 et des évaluations du risque K152 chaque année, mais ce n'était pas le cas dans les quatre autres régions. Dans l'ensemble, la vérification a révélé que la fréquence des vérifications et des évaluations du risque n'était pas conforme à la politique et à la procédure. Moins d'un quart des entrepôts d'attente visés par la présente vérification ont été vérifiés et évalués par rapport aux risques en 2006.

Les employés des bureaux de l'ASFC savaient que des vérifications de l'observation et des évaluations du risque devaient être menées au moins une fois par année, mais un seul bureau a établi un cycle pour s'assurer d'atteindre cet objectif et était au courant que le cycle pour les vérifications de l'observation devait être établi en fonction de l'évaluation du risque antérieure. Les employés des bureaux de l'ASFC n'estiment pas que la vérification de l'observation et l'évaluation du risque des entrepôts constituent une haute priorité. Même si la vérification périodique et l'évaluation du risque peuvent encourager les exploitants d'entrepôt à observer les autorisations, l'Agence devrait peut-être réexaminer le cycle de vérification en fonction de l'évaluation du risque global. 

Surveillance des garanties financières

Les exploitants d'entrepôt d'attente doivent remettre une garantie financière à l'ASFC avant d'obtenir un agrément [ 9  ] pour pouvoir accepter des importations non dédouanées. L'ASFC conserve une garantie financière pour s'assurer que les droits et les taxes sont payés. Il doit s'agir d'une Caution en douane, formulaire D120, émise par une société de cautionnement approuvée, une obligation transférable du gouvernement du Canada, un montant en espèces ou un chèque certifié. Les cautions sont conservées dans le profil de l'entrepôt, mais l'argent et les chèques sont déposés à la banque et la preuve du dépôt est versée dans le profil. Les cautions D120 ressemblent à une police d'assurance, et l'exploitant de l'entrepôt d'attente paie une prime annuelle à la société de cautionnement à chaque année pour assurer la validité de la caution.

La Direction générale de l'admissibilité à l'Administration centrale a partiellement décentralisé le contrôle matériel des garanties financières dans les régions de la Direction générale des opérations. Les garanties financières visant divers endroits dans plusieurs régions sont conservées à l'Administration centrale. Toutes les autres garanties financières sont conservées dans les régions et districts de la Direction générale des opérations.

Une garantie financière était retenue pour les quarante entrepôts visés par la vérification. La preuve d'une garantie financière valide était conservée pour chaque entrepôt et les sociétés de cautionnement étaient approuvées par l'ASFC. La garantie financière présentée le plus couramment a été la Caution en douane, soit le formulaire D120, rempli, signé et scellé par la société de cautionnement. L'ASFC a conservé le document original dans le dossier de l'entrepôt.

La vérification a révélé qu'il manquait la caution originale signée et scellée dans deux profils, mais il y avait des avenants (modifications) dans le dossier de chaque entrepôt, indiquant que la caution avait été remise avant l'agrément.

La vérification a de plus révélé qu'il n'y avait aucun suivi périodique pour s'assurer que les garanties financières étaient valides et toujours au dossier. Les régions ne croyaient pas que le suivi périodique était nécessaire, car les cautions étaient continues. Cependant, les sociétés de cautionnement peuvent annuler les cautions D120 continues si les primes d'assurance annuelles ne sont pas payées. Sans un suivi périodique pour vérifier la validité de la garantie, il est possible que la caution au dossier cesse d'être en règle.

La vérification a également révélé qu'il n'y a pas de banque de données nationale à jour sur les garanties financières contenant toutes les garanties financières des entrepôts d'attente, le type de garantie, le numéro de la caution, la date d'expiration, la société de cautionnement et le bureau de l'ASFC où l'original est conservé. Le SSMAEC fournit une liste des entrepôts, mais elle ne comporte pas d'information sur les garanties financières. Il est important d'avoir accès à ces données en temps opportun en cas de difficulté avec un exploitant d'entrepôt.

Contrôles pour un suivi automatisé du SSMAEC

Le contrôle automatisé des importations est assuré par le SSMAEC. La liste de travail sur le fret en souffrance est un contrôle automatisé clé qui surveille l'acquittement adéquat des marchandises importées et permet de détecter les formes d'inobservation. Les numéros de contrôle du fret non-acquittés apparaissent sur la liste après 40 jours. Certains de ces numéros sont acquittés de façon administrative ou dans le système et les autres sont reliés à un acquittement.

La documentation fournie a démontré que les listes de fret en souffrance avec d'importants volumes sont abordées en fonction de la gestion du risque, ce qui varie d'une région à l'autre, mais les concepts centraux sont les mêmes : la liste est révisée régulièrement, analysée pour relever les tendances ou les irrégularités et un échantillon traitable est sélectionné à des fins de suivi. Les expéditions non retenues pour un suivi ou une analyse sont acquittées de façon administrative pour s'assurer de conserver une liste à jour et traitable. Si le suivi révèle qu'une importation a été dédouanée illégalement sans l'approbation de l'ASFC, une sanction peut être imposée, accompagnée d'une facture (formulaire K23) pour le paiement des droits et des taxes.

Le SSMAEC produit automatiquement le RCFS, qui surveille les fonctions, y compris les listes de fret en souffrance, et est supposé être traité par la gestion. Au fur et à mesure que les numéros de contrôle du fret sont retirés de la liste de travail du fret en souffrance (après 365 jours), ils sont imprimés sur le RCFS. Les numéros de contrôle du fret ne devraient pas être retirés des listes de fret en souffrance, car le fret devrait être acquitté au cours de l'année.

Douze listes de fret en souffrance ont été examinées pour les bureaux de l'ASFC visités. Quatre bureaux avaient des listes de fret en souffrance comportant un nombre excessif de points en litige, car ils avaient d'autres priorités. On a demandé à chaque bureau de produire des exemples de RCFS; les rapports ont été copiés et les fonctions ont été vérifiées dans le SSMAEC pour savoir si elles avaient été exécutées. Dans la plupart des cas, il s'agissait de numéros de contrôle du fret en souffrance qui n'avaient pas été acquittés. La vérification a révélé que le RCFS n'avait pas été traité et que les gestionnaires ne connaissaient pas ce rapport. Le fait de ne pas suivre les numéros de contrôle du fret en souffrance peut faire accroître l'inobservation et les pertes de droits et de taxes impayées pour les importations retirées illégalement ou livrées sans avoir obtenu la mainlevée de l'ASFC.

Recommandations :

3. La Direction générale des opérations devrait rehausser l'application des contrôles de sécurité pour le suivi et l'évaluation du risque, y compris le suivi du fret, le traitement des rapports de suivi et l'exécution de vérifications de l'observation et d'évaluations du risque, et devrait appliquer l'obligation d'obtenir un agrément pour les aires d'entreposage extérieures. 

4. La Direction générale des opérations, en collaboration avec la Direction générale de l'admissibilité et la Direction générale du contrôle, devrait renforcer le contrôle et le suivi des garanties financières des entrepôts d'attente. 

5. La Direction générale de l'admissibilité devrait revoir, mettre à jour et communiquer les politiques et les procédures relatives au programme des entrepôts d'attente, y compris les détails sur la façon de définir un cycle de vérification et d'évaluation du risque.

5.2 Responsabilités de l'exploitant d'entrepôt en matière de sécurité et respect des autorisations

5.2.1 Exigences concernant la tenue de livres, le dédouanement et l'acquittement

Les exploitants doivent conserver les livres contenant l'information sur la réception et le retrait des marchandises pendant six ans [ 10  ], afin de pouvoir procéder à des vérifications détaillées des livres. Les livres constituent un contrôle de détection clé permettant à l'ASFC de relever le non-respect des autorisations. La vérification a révélé que les entrepôts respectent les exigences en ce qui concerne la tenue de livres. Les livres sont conservés dans les entrepôts, sont facilement accessibles et fournissent une piste de vérification adéquate permettant de suivre et d'établir l'aliénation ou l'acquittement des importations. La vérification a révélé que les exploitants des entrepôts d'attente souhaitent vraiment respecter les exigences et se considèrent comme des partenaires de l'ASFC dans le processus d'importation.

La documentation des importations non dédouanées (dossiers ouverts) dans les installations des exploitants lors de la visite de vérification a été examinée. Les exploitants des entrepôts ont pu présenter les importations non dédouanées échantillonnées; les quelques importations qui n'ont pas été trouvées dans l'entrepôt avaient été dédouanées et la preuve a été fournie.

Les dossiers fermés (importations dédouanées) contenant les documents de contrôle du fret et la preuve de dédouanement ou d'acquittement ont été examinés de deux façons : dossiers sur papier et dossiers électroniques. Un échantillon a été sélectionné et chaque dossier a permis de retracer une preuve d'acquittement acceptable (dédouanement, exportation, transfert en douane ou autre forme d'acquittement approuvée par l'ASFC) conservée par l'exploitant de l'entrepôt. Par conséquent, les résultats des essais de la vérification ont révélé que les exploitants des entrepôts appliquaient les exigences de l'ASFC en ce qui a trait à la mainlevée et à l'acquittement auprès des importateurs, et respectaient les autorisations énonçant les conditions dans lesquelles des marchandises peuvent être retirées légalement de l'entrepôt.

On ne peut éviter que des importations soient, à l'occasion, retirées d'un entrepôt sans obtenir le dédouanement de l'ASFC au préalable, en raison d'une erreur ou d'une intervention humaine. Chaque année, l'ASFC décèle des retraits illégaux des entrepôts d'attente et imposent des sanctions, mais le taux est faible. Tout comme ces faibles taux d'erreurs, les résultats de la vérification ont démontré que le retrait illégal d'importations non dédouanées des entrepôts d'attente sans avoir obtenu le dédouanement de l'ASFC au préalable ne constitue pas un problème généralisé. Malgré tout, l'ASFC doit rester vigilante afin de déceler l'inévitable exception à la règle et devrait continuer à appuyer le cadre de contrôle de la sécurité visant à réduire la probabilité de dédouanements non autorisés. 

5.2.2 Sécurité des importations en souffrance

Il incombe aux exploitants d'entrepôt de signaler les importations en souffrance non dédouanées à l'ASFC, le premier jour ouvrable après la fin du délai d'entreposage [ 11  ].

Les délais pour l'entreposage des importations sont les suivants :

• 40 jours dans le cas de marchandises générales;
• 21 jours dans le cas de spiritueux;
• 14 jours dans le cas du tabac, d'armes à feu, d'armes prohibées ou à autorisation restreinte, de munitions prohibées, de dispositifs prohibés, de substances ou d'articles visés par la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique ou le Règlement sur le contrôle de l'énergie atomique;
• 4 jours dans le cas de denrées périssables.

Lorsque des importations en souffrance sont signalées à l'ASFC, elles sont notées sur un formulaire E44, Avis des douanes — Marchandises non réclamées. Les marchandises sont conservées en conformité avec le formulaire E44 pour une période de 30 jours, après quoi elles sont confisquées et peuvent être aliénées. 

Des documents de contrôle du fret pour des importations en souffrance ont été examinés dans chaque entrepôt vérifié. Dix-sept entrepôts possédaient des importations en souffrance, lesquelles ont été sélectionnées et rapprochées avec les marchandises en entrepôt. Le nombre d'importations en souffrance a été comparé au nombre d'importations non dédouanées se trouvant dans chaque entrepôt. La proportion était de quinze contre un; c'est-à-dire que pour quinze importations non dédouanées se trouvant dans chaque entrepôt, une était en souffrance.

Les exploitants des entrepôts ne connaissaient pas les délais pour l'entreposage des importations et près du tiers ont affirmé qu'ils n'avisaient pas l'ASFC des importations non dédouanées en souffrance. Un quart des bureaux de l'ASFC ont affirmé que leurs opérations ne pouvaient pas documenter les marchandises sur un formulaire E44 au cours des 5 jours ouvrables suivants l'avis transmis par l'exploitant d'un entrepôt. Plus de la moitié des importations indiquées sur un formulaire E44 avaient excédé le délai de 30 jours.

L'incapacité à assurer la sécurité des marchandises en souffrance de façon administrative en préparant un formulaire E44 et à les confisquer à l'expiration du délai indiqué sur le E44 peut entraîner une perte de recettes pour les marchandises pouvant être vendues et peut réduire la capacité d'un entrepôt.

Recommandation :

6. La Direction générale des opérations devrait réviser la rapidité et l'efficacité du processus pour les importations en souffrance afin de relever les aspects pouvant être améliorés, y compris la réduction des délais de traitement pour la destruction ou le retrait des importations en souffrance non dédouanées d'un entrepôt. 

5.2.3 Sécurité matérielle

Une liste de vérification en vue de l'inspection de la sécurité matérielle a été élaborée pour la vérification en utilisant deux publications de l'ASFC expliquant les lignes directrices pour la sécurité matérielle des entrepôts d'attente : Exigences minimales en matière de sécurité et lignes directrices pour les entrepôts de stockage et les entrepôts d'attente et Périmètre de sécurité – votre première ligne de défense. L'ASFC a élaboré ces lignes directrices au fil des ans. L'inspection a révélé que les exploitants d'entrepôt respectent les trois quarts des critères concernant la sécurité matérielle énoncés dans les lignes directrices de l'ASFC.

La vérification a révélé que les trente-sept installations d'entrepôt, y compris les bâtiments, ne respectaient pas au moins l'un des critères en matière de sécurité matérielle. La vérification a cependant révélé que ces lacunes sont limitées, car les bâtiments possèdent des systèmes d'alarme munis de détecteurs de mouvements, de caméras de surveillance, de gardiens ou de patrouilles de surveillance ou encore ils sont opérationnels 24 heures sur 24, 7 jours sur 7 et des employés sont toujours sur place.

Sur les dix-sept entrepôts ayant des importations non dédouanées dans une aire d'entreposage extérieure, seize ont été évalués pour la sécurité. La vérification a révélé que quinze d'entre eux ne respectaient pas au moins l'un des critères en matière de sécurité. Quatre aires d'entreposage extérieures avaient des clôtures brisées ou n'en avaient pas du tout.

Des entrevues menées auprès des exploitants d'entrepôt ont indiqué que ces derniers ne connaissent pas les lignes directrices concernant la sécurité matérielle. Des entrevues menées auprès des bureaux locaux de l'ASFC ont révélé que les employés ne connaissent pas non plus ces lignes directrices. Les lacunes relevées concernant la sécurité matérielle augmentent le risque que des personnes non autorisées aient accès à l'aire d'entreposage et que des importations soient perdues ou volées.

Recommandation :

7. La Direction générale des opérations, en collaboration avec la Direction générale du contrôle, devrait s'assurer que les employés des bureaux de l'ASFC connaissent et appliquent les lignes directrices relatives à la sécurité matérielle des entrepôts d'attente.

5.2.4 Procédures relatives à la sécurité

Les exploitants d'entrepôt d'attente doivent avoir des procédures pour assurer la sécurité, restreindre l'accès à l'entrepôt et empêcher des personnes non autorisées d'entrer dans les aires agréées [  12   ]. On avait demandé aux exploitants d'entrepôt de fournir par écrit leurs procédures relatives à la sécurité, pour examen. La vérification a révélé que les exploitants d'entrepôt n'étaient pas au courant de l'exigence d'avoir des procédures en matière de sécurité. Plus précisément :

• dix exploitants ont affirmé ne pas avoir de procédures en matière de sécurité;
• douze exploitants ont affirmé que les procédures en matière de sécurité n'étaient transmises que verbalement;
• trois exploitants ont affirmé avoir des procédures écrites en matière de sécurité, mais ils n'ont pas été en mesure de les fournir à des fins d'examen;  
• quinze exploitants ont fourni des procédures écrites en matière de sécurité.

Le contrôle de l'accès a été observé durant l'inspection de la sécurité matérielle de l'entrepôt. Le contrôle de l'accès aux bâtiments de l'entrepôt est adéquat pour tous les exploitants, soit les portes étaient verrouillées ou des employés étaient présents. Le contrôle de l'accès aux six aires d'entreposage extérieures n'était pas bien contrôlé, ce qui signifie que n'importe qui peut entrer dans l'aire sans être observé ou entravé par une barrière verrouillée ou une clôture adéquate.  

La vérification a révélé que le défaut d'obtenir un agrément pour les aires d'entreposage extérieures était relié au mauvais contrôle de l'accès et à une clôture inadéquate. Sur les dix‑sept exploitants qui utilisent des aires d'entreposage extérieures, douze avaient obtenu un agrément de l'ASFC, mais les cinq autres ne l'avaient pas fait. Sur les douze aires d'entreposage extérieures agréées, deux avaient un contrôle d'accès médiocre; la porte était ouverte, il n'y avait pas d'employé à l'intérieur, mais la clôture était adéquate. Sur les cinq aires d'entreposage extérieures non agréées, quatre n'avaient pas de contrôle d'accès et soit il n'y avait pas de clôture, soit celle-ci était brisée.

Les exploitants n'ayant aucun contrôle ou ayant un contrôle d'accès médiocre ignoraient qu'ils devaient contrôler l'accès à leur entrepôt. L'absence de procédures officielles en matière de sécurité ou d'un contrôle de l'accès augmente le risque que des personnes non autorisées puissent avoir accès à l'aire d'entreposage et que des importations puissent être perdues ou volées.

Recommandation :

8. La Direction générale des opérations devrait s'assurer que les exploitants d'entrepôt d'attente ont des procédures en matière de sécurité pour contrôler l'accès à leurs locaux, y compris les bâtiments et les aires d'entreposage extérieures.

Annexe A - Formulaires et sigles

Formulaires de l'ASFC

A8A  Document de contrôle du fret

Suit le dédouanement et le mouvement du fret de son importation à sa mainlevée.

E44  Avis des douanes — Marchandises non réclamées

Avise l'importateur que des marchandises non réclamées ont excédé les délais d'entreposage.

D120  Caution en douane

Garantie financière pour les activités agréées par l'ASFC. L'ASFC la conserve dans le dossier.

K23  Facture

Une facture indiquant le montant dû.

K151  Rapport d'inspection des entrepôts d'attente

Renferme les résultats des vérifications de l'observation des entrepôts d'attente.

K152  Analyse de l'évaluation des risques — Entrepôt d'attente des douanes

Évalue les entrepôts d'attente comme représentant un risque élevé, moyen ou faible.

Sigles de l'ASFC

RSAP — Régime de sanctions administratives pécuniaires

Système de sanctions pour l'inobservation.

SSMAEC — Système de soutien de la mainlevée accélérée des expéditions commerciales

Système informatisé du ciblage et du dédouanement du fret commercial qui surveille, suit et accorde la mainlevée du fret.

STAM — Système de transmission des avis de mainlevée, un sous-système du SSMAEC

Système qui envoie des avis de mainlevée, par voie électronique, aux courtiers, aux importateurs et aux entrepôts.

Annexe B - Secteurs d'intérêt et critères

Respect des autorisations

• Déterminer si des contrôles suffisants sont en place pour assurer la sécurité matérielle des installations d'entrepôt.
• Déterminer si les exploitants d'entrepôt ont des procédures en place pour restreindre l'accès aux aires agréées au personnel autorisé seulement.
• Déterminer si les exploitants d'entrepôt conservent les documents sur le fret et l'acquittement en lieu sûr et si ces documents sont mis à la disposition de l'ASFC sur demande. 
• Déterminer si les exploitants d'entrepôt conservent les dossiers en cours et les dossiers clos au besoin.
• Déterminer si les exploitants d'entrepôt obtiennent le dédouanement ou l'acquittement de l'ASFC avant le retrait des marchandises de l'entrepôt.
• Déterminer si les exploitants d'entrepôt signalent les importations en souffrance à l'ASFC lorsque les délais d'entreposage expirent et si les importations en souffrance sont détruites ou retirées de l'entrepôt lorsque le délai de l'E44 est expiré.

Suivi

• Déterminer si le bureau de l'ASFC responsable conserve les profils ou les dossiers comme exigé, conserve la garantie financière au dossier, retrace le fret en souffrance (SSMAEC), effectue des vérifications de l'observation des entrepôts (formulaire K151) de façon périodique et conserve les K151 au dossier.
• Déterminer si les résultats des K151 et des K152 (analyses de l'évaluation des risques) sont étudiés pour relever les tendances en matière d'inobservation et prendre des mesures correctives au besoin. 

Gestion du risque

• Déterminer si l'agent de l'ASFC responsable mène des analyses de l'évaluation des risques sur l'entrepôt (formulaire K152) et si les K152 sont versés au dossier.