Programme de déclaration des mouvements transfrontaliers des espèces
Rapport de vérification interne

Mars 2006

Table des matières

• Sommaire
• Introduction
• But de la vérification
• Contexte
• Constatations, recommandations et plans d'action
  • Législation, politiques, pratiques et procédures
    • Reconnaissance des instruments monétaires
    • Communication des décisions relatives aux recours.
    • Application irrégulière des politiques, des pratiques et des procédures en vigueur
    • Les espèces et les instruments monétaires saisis ne sont pas acheminés en temps opportun
    • Le virement des espèces saisies n’est pas contrôlé effectivement
    • Le contrôle des règlements interministériels doit être amélioré
    • La restitution des espèces ou des instruments monétaires au saisi ou au propriétaire légitime n’est pas convenablement documentée
  • Fiabilité et intégrité des données
    • Les procédures de rapprochement doivent être renforcées
• Conclusion
• Équipe de vérification

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Sommaire

Contexte

L’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) est particulièrement chargée de l’administration et de l’application de la partie 2 de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, articles 12 à 39, qui porte sur les mouvements matériels transfrontaliers des espèces et des instruments monétaires. Sur le plan interne, le Programme de déclaration des mouvements transfrontaliers des espèces (PDMTE) est administré, contrôlé et appliqué à l’Administration centrale de l’ASFC par la Section des programmes anticontrebande, Division de l’exécution de la loi ― Frontières, Direction générale de l’exécution de la loi. Dans les régions, le personnel des opérations veille à l’application de ce programme. Les partenaires externes comprennent le Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada (CANAFE) et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC).

Depuis le 6 janvier 2003, date d’inauguration du PDMTE, l’ASFC a reçu plus de 83 000 déclarations d’importations ou d’exportations transfrontalières des espèces. L’application de la Loi par l’Agence, depuis son entrée en vigueur le 31 mars 2005, a donné lieu à plus de 3 100 saisies d’une valeur totale de 88 millions de dollars.

La vérification s’est déroulée de juin 2005 à février 2006. Elle avait pour objet d’examiner les espèces ou les instruments monétaires saisis et confisqués entre janvier 2003 et août 2005.

Objectif

La vérification avait pour objectif de confirmer la pertinence des mesures de contrôle interne appliquées aux espèces saisies et retenues, l’inscription exacte et en temps opportun des recettes, l’enregistrement approprié des données aux fins du renseignement et l’exactitude des déclarations à l’appui du processus décisionnel.

Constatations et conclusion

Dans l’ensemble, l’ASFC respecte les politiques et les procédures pertinentes relativement aux espèces saisies et retenues. En outre, les systèmes, les processus et les contrôles internes principaux sont en place. Néanmoins, la vérification a soulevé certaines faiblesses et a donc fait des recommandations afin de renforcer les contrôles et les pratiques de gestion.

 Les procédés de vérification appliqués ont donné lieu à un certain nombre de constatations concernant la pertinence des mesures de contrôle interne appliquées aux espèces saisies et retenues, à l’inscription précise et en temps opportun des recettes, à l’enregistrement approprié des données aux fins du renseignement et à l’exactitude des déclarations à l’appui du processus décisionnel. Parmi les constatations de vérification soulevées, nous notons les faits saillants suivants :

• L’application des politiques, des pratiques et des procédures établies présente des incohérences;
• Les espèces et les instruments monétaires saisis ne sont ni déposés, ni transmis à TPSGC en temps opportun;
• Le transfert des espèces et des instruments monétaires saisis aux services de police n’est pas effectivement contrôlé;
• Les règlements interministériels des pénalités et des confiscations entre l’ASFC et TPSGC ne se déroulent pas en temps opportun;
• Il faut élaborer et mettre en œuvre des procédures qui permettent de s’assurer que des preuves documentaires suffisantes sont obtenues du saisi ou du propriétaire pour justifier la restitution des espèces ou des instruments monétaires;
• Des procédures de rapprochement doivent être établies afin de garantir l’intégrité des données de saisie conservées par l’ASFC et TPSGC.

Plans d’action

La Division des services frontaliers de la Direction générale de l’exécution de la loi a entrepris des plans d’action afin de donner suite aux constatations et aux recommandations contenues dans le présent rapport. Ce faisant, elle améliorera l’efficacité et l’efficience des mesures de contrôle liées à la gestion du PDMTE , tout en garantissant la compatibilité de l’ASFC avec les politiques et les principes établis par la Loi.

Introduction

Sur le plan opérationnel, le Programme de déclaration des mouvements transfrontaliers des espèces (PDMTE) est entré en vigueur le 6 janvier 2003, exigeant que les espèces et les instruments monétaires soient déclarés à un agent des services frontaliers. Plus de 83 000 déclarations d’importations ou d’exportations transfrontalières ont été reçues par l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) entre mai 2003 et mai 2005. Les déclarations sont transmises par l’intermédiaire de la Direction générale de l’exécution de la loi à l’Administration centrale, introduites dans un système automatisé, puis transmises au Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada (CANAFE). Les saisies sont inscrites dans le Système intégré d’exécution des douanes (SIED), et la documentation est conservée sur place et peut être consultée par le personnel de l’ASFC autorisé.

L’application de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes par l’ASFC, depuis son entrée en vigueur le 31 mars 2005, a donné lieu à plus de 3 100 saisies d’une valeur globale de 88 millions de dollars. Les espèces et les instruments monétaires non déclarés peuvent être saisis et, dans certains cas, sont ou peuvent être confisqués au profit de l’État. Plus de 29 millions de dollars ont été confisqués et environ 1,3 million de dollars ont été recouvrés à titre de pénalités.

Un budget de 2,4 millions de dollars a été affecté au PDMTE pour l’exercice 2004-2005. Les régions ont reçu des ressources salariales supplémentaires afin d’administrer et d’appliquer le régime de déclaration des espèces. Sur la base des risques, les directeurs généraux régionaux ont distribué près de la moitié de l’ensemble d’environ 50 équivalents temps plein (ETP) disponibles aux activités administratives générales et d’exécution effectuées par les agents (par exemple poser des questions concernant les espèces, aider dans le remplissage des formulaires). L’autre moitié a été affectée aux projets pilotes axés sur l’exécution (c.-à-d. équipes spécialisées dans les espèces aux aéroports internationaux Pierre-Elliott-Trudeau de Montréal, Pearson et Vancouver et équipes maître-chien spécialisées dans les espèces à l’aéroport Pearson, à Pacific Highway, à Windsor, à Niagara Falls et à Fort Erie).

Étant donné que le PDMTE est relativement nouveau, la communication de l’objectif et de la portée de la Loi a été considérée comme une priorité. Voici des exemples des initiatives de formation et de sensibilisation qui ont été prises :

• Tous les agents peuvent avoir accès à un programme de formation complet publié sur le site Web;
• Des séances de formation dirigées par un instructeur ont été organisées dans tous les emplacements à risque élevé. Plus de 3 800 agents ont reçu cette formation;
• Une partie de l’initiative des services à la clientèle de l’ASFC consiste à organiser des séances d’information à l’intention des voyageurs canadiens et américains, des voyageurs internationaux, des importateurs, des exportateurs, des associations touristiques et commerciales, à participer aux expositions commerciales et à effectuer des visites aux clients avec les voyageurs et les négociants;
• Une stratégie de communication a été mise sur pied et des produits connexes ont été distribués. Ces initiatives ont donné lieu notamment à la rédaction d’une nouvelle brochure sur la déclaration des espèces, à l’installation de panneaux aux postes frontaliers et à la modification des brochures et des formulaires existants;
• Des renseignements sur le PDMTE sont disponibles au public sur le site Web de l’Agence, de même que les formulaires de déclaration des espèces qui peuvent être téléchargés.

La vérification s’est déroulée conformément à la Politique sur la vérification interne du gouvernement du Canada et aux normes de l’Institut des vérificateurs internes pour la pratique professionnelle de la vérification interne.

But de la vérification

Objectif

La vérification avait pour objectif de confirmer la pertinence des mesures de contrôle interne appliquées aux espèces saisies et retenues, à l’inscription exacte et en temps opportun des recettes, à l’enregistrement approprié des données aux fins du renseignement et à l’exactitude des déclarations à l’appui du processus décisionnel.

Étendue

 L’étendue de la vérification du PDMTE a consisté notamment à examiner les espèces ou les instruments monétaires saisis et retenus entre janvier 2003 et août 2005. L’examen sur place des mécanismes de contrôle s’est déroulé à l’Administration centrale et dans les cinq régions suivantes : Niagara/Fort Erie; Grand Toronto; Québec; Pacifique et Nord de l’Ontario.

Les secteurs d’intérêt éventuels mentionnés dans le plan de la mission de vérification, l’atteinte des buts et objectifs établis, les jugements éthiques, les valeurs et le comportement des employés n’ont pas été abordés étant donné que les mêmes sujets étaient traités dans le cadre d’examens à l’échelle de l’Agence qui se déroulaient à la même date que la vérification.

Méthodologie

Voici la méthodologie appliquée dans l’exécution de cette vérification :

• Évaluer, au moyen d’un échantillon représentatif, la conformité des cas de saisie avec les instructions et les méthodes en vigueur ainsi que la précision et l’opportunité de l’introduction des données dans les systèmes d’information. À cette fin, on a comparé les cycles de traitement documentés (graphiques logiques) sur le plan de la politique et des procédures avec les résultats de la vérification détaillée sur place de l’observation des cas de saisie réels;
• Visiter les bureaux de l’ASFC dans certaines régions afin d’observer le processus d’application du PDMTE et procéder à des vérifications détaillées des cheminements par des sondages limités et des sondages désignés à l’avance;
• Évaluer les échantillons statistiques des documents pris dans des systèmes non automatisés (documents sur papier) afin de confirmer les recettes enregistrées;
• Documenter les cycles de traitement des importations ou des exportations dans tous les modes de transport (terrestre, aérien, ferroviaire, maritime) dans le secteur des voyageurs et le secteur commercial afin de s’assurer que les points de contrôle appropriés ont été désignés;
• Vérifier en fonction d’un échantillon les mesures prises afin de déterminer la conformité aux politiques et aux procédures et l’efficacité des mécanismes de contrôle;
• Communiquer avec les partenaires externes qui interviennent dans le processus du PDMTE et procéder à des confirmations de tierces parties (GRC, police, Postes Canada, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada [TPSGC] et CANAFE);
• Interviewer un échantillon représentatif du personnel de l’Administration centrale et des régions au sujet du PDMTE.

Contexte

Législation

L’ASFC est particulièrement chargée de l’administration et de l’application des articles 12 à 39 de la partie 2 de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, articles qui portent sur le mouvement matériel transfrontalier des espèces et des instruments monétaires. Le paragraphe 12(1) de la Loi stipule que toute personne ou entité est tenue de déclarer l’importation ou l’exportation d’espèces et d’instruments monétaires. Le paragraphe 14(1) autorise la rétention des espèces en attendant que leur déclaration soit complétée. En vertu du paragraphe 18(1), si un agent a des motifs raisonnables de croire qu’il y a eu contravention au paragraphe 12(1), il peut saisir à titre de confiscation les espèces ou instruments monétaires. Le paragraphe 18(2) stipule que l’agent, sur réception du paiement de la pénalité réglementaire, restitue au saisi ou au propriétaire légitime les espèces ou instruments monétaires saisis, sauf s’il soupçonne, pour des motifs raisonnables, qu’il s’agit de produits de la criminalité au sens du paragraphe 462.3(1) du Code criminel ou de fonds destinés au financement des activités terroristes.

Aux fins d’application du paragraphe 18(1) de la Loi, les montants de la pénalité réglementaire sont les suivants :

• Niveau 1 : 250 $
• Niveau 2 : 2,500 $
• Niveau 3 : 5 000 $
• Niveau 4 : confiscation

Les fonds saisis ne sont pas restitués et les montants des pénalités sont transférés à TPSGC.

Les pénalités et les confiscations (résultant d’une saisie) peuvent faire l’objet d’un appel au ministre par l’intermédiaire de la Direction des recours de l’ASFC et éventuellement à la Cour fédérale du Canada. Cependant, les appels ne peuvent porter que sur la contravention au paragraphe 12(1). En d’autres termes, le ministre peut être invité uniquement à déterminer s’il y a eu une déclaration ou non. Ce droit d’appel ne s’applique pas à la confiscation mentionnée au paragraphe 14(5) lorsque les espèces ou les instruments monétaires sont détenus à la frontière en attendant l’achèvement de la déclaration prévue par le paragraphe 12(1).

Politiques, pratiques et procédures

Sur le plan interne, le PDMTE est administré, contrôlé et appliqué à l’Administration centrale de l’ASFC par la Section des programmes anticontrebande, Division de l’exécution de la loi – Frontières, Direction générale de l’exécution de la loi. Dans les régions, le personnel des opérations veille à l’application de ce programme. Les partenaires externes comprennent le CANAFE et TPSGC.

Le coordonnateur national de la déclaration des espèces relève du gestionnaire des Programmes anticontrebande. Il assume les responsabilités suivantes :

• Transmettre les déclarations d’espèces et des instruments monétaires au CANAFE;
• Aviser le CANAFE et TPSGC de toutes les saisies d’espèces et d‘instruments monétaires;
• Servir d’intermédiaire entre TPSGC et la Direction générale du contrôle de l’ASFC afin de s’assurer que les espèces et les instruments monétaires confisqués et les pénalités sont envoyés à TPSGC;
• Superviser l’administration du PDMTE (notes d’information, procédures normales d’exploitation).

Le programme comprend des projets axés sur l’exécution tels que les équipes spécialisées dans les espèces aux aéroports internationaux Pierre-Elliott-Trudeau de Montréal, Pearson et Vancouver et les équipes maître-chien spécialisées dans les espèces à l’aéroport Pearson, à Pacific Highway, à Windsor et à Niagara Falls/Fort Erie. L’équipe de gestion du PDMTE à l’Administration centrale se compose d’un conseiller principal de programme, d’un agent de programme et de trois employés chargés de la saisie des données.

Les agents régionaux du renseignement au sein des unités mixtes des produits de la criminalité, Direction générale de l’exécution de la loi, sont chargés de faciliter l’échange en temps opportun des renseignements ou des informations concernant les particuliers et les organisations soupçonnés d’être impliqués dans le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes avec les partenaires externes tels que la GRC et les services de police locaux. Aux bureaux d’entrée, les importateurs et les exportateurs doivent déclarer à un agent l’importation et l’exportation des espèces et des instruments monétaires et doivent remplir, signer et présenter les formulaires suivants :

1. Formulaire E677, Déclaration sur les mouvements transfrontaliers d’espèces et d’instruments monétaires – Particuliers. Ce formulaire sert à déclarer des situations où les espèces ou les instruments monétaires sont matériellement transportés par une personne qui arrive au Canada ou qui quitte le pays ou font partie des bagages de la personne et que celle-ci et ses bagages traversent la frontière à bord du même moyen de transport;
2. Formulaire E667, Déclaration sur les mouvements transfrontaliers d’espèces et d’instruments monétaires – Générale. Ce formulaire sert à déclarer toutes les autres situations, y compris le transport par la poste, par messager ou le transport des espèces ou des instruments monétaires pour le compte d’une autre personne. Dans le cas du transport par la poste, l’exportateur qui envoie les espèces ou les instruments monétaires au Canada doit attacher au colis postal le formulaire CN23, Formulaire de déclaration douanière, et placer à l’intérieur du colis un formulaire E667 dûment rempli;
3. Formulaire E668, Déclaration sur les mouvements transfrontaliers d’espèces et d’instruments monétaires complétée par la personne responsable du moyen de transport. Ce formulaire sert à regrouper les espèces et les instruments monétaires transportés par la personne responsable du moyen de transport, y compris les messagers. L’importateur ou l’exportateur doit aussi remplir le formulaire E667.

Les agents acceptent et vérifient les déclarations d’espèces et d’instruments monétaires, y apposent le timbre-dateur et les signent et, s’il y a lieu, indiquent sur le formulaire le numéro de référence de l’ASFC tel que le numéro d’importation par messagerie, le numéro de contrôle du fret ou le numéro de repérage de Postes Canada.

Si une déclaration indique un mouvement transfrontalier d’espèces ou d’instruments monétaires, mais que le formulaire requis est manquant ou incomplet, les espèces ou les instruments monétaires peuvent être retenus en attendant que la déclaration soit complétée ou que l’importateur déclare qu’il ne veut plus importer ou exporter les espèces. Le client est avisé de la rétention au moyen du formulaire K24 (Reçu général non monétaire) ou d’une lettre du Système de contrôle des importations postales (SCIP) qui lui est envoyée ou donnée. Les espèces ou les instruments monétaires retenus peuvent devenir confisqués en faveur de l’État, à l’expiration de la période de notification, qui est de 30 jours pour les expéditions par messagerie ou par la poste et de 7 jours pour les expéditions par tous les autres moyens de transport.

Les agents qui ont des motifs raisonnables de croire qu’il y a eu contravention au paragraphe 12(1) de la Loi (exigences en matière de déclaration) peuvent saisir les espèces ou les instruments monétaires. On distingue quatre niveaux de saisie tel qu’il est énoncé à la page 8. Des conditions de mainlevée sont établies pour les espèces ou les instruments monétaires visés par les niveaux de saisie 1, 2 ou 3. Les agents qui soupçonnent, pour des motifs raisonnables, que les espèces ou les instruments monétaires non déclarés sont des produits de la criminalité ou des fonds destinés au financement des activités terroristes peuvent saisir les espèces et les instruments monétaires au niveau quatre sans possibilité de mainlevée. Si les espèces ou les instruments monétaires sont déclarés, ils ne peuvent pas être saisis en vertu de la Loi même si on soupçonne, pour des motifs raisonnables, qu’il s’agit de produits de la criminalité ou de fonds destinés au financement des activités terroristes. Seule la portion non déclarée est assujettie à la saisie. Les personnes qui omettent de déclarer convenablement les espèces ou les instruments monétaires ne seront pas arrêtées pour violation de la Loi, que l’on soupçonne ou non que les espèces ou les instruments monétaires saisis sont des produits de la criminalité.

Le mouvement matériel des pénalités perçues, des espèces confisquées ou des instruments monétaires confisqués, entre le bureau de saisie et une banque à charte ou un autre établissement approuvé, se déroule conformément aux normes de district et aux procédures fournies par TPSGC. Le mouvement des espèces ou des instruments monétaires à destination de TPSGC se déroule selon diverses méthodes. La plupart du temps, les pénalités perçues ou les espèces confisquées sont déposées dans un compte bancaire du point d’entrée (PDE). Le coordonnateur national de la déclaration des espèces est avisé et un règlement interministériel est effectué en vue de transférer les fonds à TPSGC. Dans d’autres cas, une traite bancaire est envoyée à TPSGC. La méthode appliquée dépend des procédures fournies par TPSGC. Lorsque les pénalités perçues ou les espèces confisquées sont déposées dans un compte bancaire PDE, le commis aux comptes utilise le code d’article d’exécution 8702 (pénalités) et le code 8701 (espèces confisquées) sur le formulaire K10 (Rapport des recettes des douanes).

Pour appliquer le PDMTE, l’ASFC utilise une variété d’outils notamment les remorques de radiographie (véhicules à rayons X tirés par des tracteurs), la vidéoscopie et les chiens détecteurs d’espèces. L’ASFC a également acheté une variété d’articles pour ce programme notamment des coffres-forts et des machines de comptage des espèces. Le matériel a été installé en premier lieu dans les bureaux considérés comme présentant des risques élevés.

Les politiques et les procédures opérationnelles sont contenues pour la plupart dans le Manuel de l’exécution des douanes, partie 2, Priorités en matière de contrebande et de renseignement, chapitre 2, Politique et procédures de déclaration des mouvements transfrontaliers des espèces et des instruments monétaires. En outre, des lignes directrices opérationnelles sont contenues dans le document Lignes directrices opérationnelles – Équipe d’intervention mobile – Espèces et le document Manuel de référence des douanes – Déclaration du mouvement transfrontalier des espèces et des instruments monétaires.

Le programme utilise notamment les systèmes informatiques suivants : le Système intégré d’exécution des douanes (SIED) pour les saisies, le Système de contrôle des importations postales (SCIP) pour les retenues des expéditions postales et le Système de traitement des déclarations des voyageurs (STDV) pour la perception des pénalités. Les recettes déposées dans un compte bancaire de l’ASFC sont introduites dans le système G11 au moyen des codes d’article d’exécution 8701 (espèces confisquées) et 8702 (pénalités) sur le formulaire K10. L’ASFC dispose également de commis de saisie de données qui introduisent dans le logiciel VIASAFE les données des déclarations du mouvement transfrontalier des espèces qui sont transmises au système du CANAFE. Outre la base de données nationale pour les saisies, le secteur de programme tient des bases de données internes (chiffriers Excel) pour la disposition des espèces et les renseignements concernant les appels.

Constatations, recommandations et plans d'action

Législation, politiques, pratiques et procédures

1.1  Reconnaissance des instruments monétaires

Selon le Manuel de référence des douanes – Déclaration des mouvements transfrontaliers des espèces et des instruments monétaires, le terme « instruments monétaires » désigne : les titres négociables, les actions, les traites bancaires, les chèques de voyage, les obligations, les bons du Trésor et d’autres effets au porteur tels que les mandats, les chèques personnels et les chèques de banque et les valeurs. En outre, le Manuel de référence du PDMTE et le Manuel de l’exécution des douanes (partie 2, chapitre 2) mentionnent l’adresse de courrier électronique en tant que point de contact pour toutes les demandes d’information émanant des points d’entrée.

Pour évaluer la conformité avec les lois, les règlements, les politiques, les plans et les procédures, la Direction de la vérification interne a interviewé un nombre représentatif de chefs, de surintendants et d’équipes spécialisées dans les espèces dans les quatre régions visées par la vérification. Parmi les personnes interviewées, plusieurs ont indiqué qu’elles-mêmes et les membres de leur personnel ont de la difficulté à reconnaître les instruments monétaires et à régler les problèmes qui s’y rapportent. La plupart de ces personnes interviewées ont également indiqué qu’il serait utile d’organiser des séances de formation dans ce domaine. Il semblerait que la question n’est pas de savoir ce qui constitue un instrument monétaire, mais ce qui doit être considéré comme un instrument monétaire devant être déclaré. Par ailleurs, certains membres du personnel ne sont pas au courant du point de contact par courrier électronique au moyen duquel ils peuvent envoyer leurs demandes d’information.

1.2  Communication des décisions relatives aux recours

Le propriétaire ou le destinataire des espèces saisies dispose d’un délai de 90 jours à partir de la date de saisie (formulaire K19C) pour présenter un appel. Le cas est confié à un arbitre qui communique par écrit au client les motifs de la mesure d’exécution. Le ministre doit rendre une décision après un délai de 120 jours. Si le client n’est pas satisfait de la décision de l’arbitre, il peut en appeler dans un délai de 90 jours à la Cour fédérale.

Entre le mois d’avril 2003 et le mois de juin 2005, 457 appels ont été déposés comme il suit :

• 298 pour le niveau 4
• 59 pour le niveau 2
• 97 pour le niveau 1

De l’ensemble des 457 appels, l’arbitre a modifié le montant de la pénalité ou confisqué les espèces dans 80 des cas. En outre, 21 saisies ont été annulées et les pénalités ainsi que les espèces saisies ont été retournées à l’appelant.

Un inventaire des décisions d’appel est tenu dans un système de base de données appelé Système de gestion des mesures et des différends. Le bureau qui a effectué la saisie est avisé des appels et des décisions, mais les données relatives aux décisions issues des recours ne font pas régulièrement l’objet d’une large diffusion et ne sont pas régulièrement communiquées aux équipes spécialisées dans les espèces dans les bureaux locaux.

Dans le cadre de sa stratégie de vérification et de sa méthodologie, la Direction de la vérification interne a interviewé un groupe représentatif de chefs, de surintendants et d’équipes spécialisées dans les espèces dans les quatre régions visées par la vérification. Les entrevues avaient pour objet d’évaluer la conformité aux politiques et aux procédures, de même qu’aux lignes directrices et instructions reçues relativement à l’application du PDMTE.

Beaucoup de répondants ont indiqué qu’ils n’étaient au courant des décisions d’appel que dans les cas où ils étaient directement impliqués et qu’ils ne savaient pas que ces décisions pouvaient être consultées. De l’avis de la plupart d’entre eux, il serait utile d’avoir accès à toutes les décisions en tant qu’outil d’apprentissage, ce qui pourrait réduire le nombre futur des décisions de recours défavorables.

1.3  Application irrégulière des politiques, des pratiques et des procédures en vigueur

La stratégie de vérification de la Direction de la vérification interne consistait notamment à évaluer les procédures et les pratiques établies pour la manipulation sécuritaire, le transfert, l’entreposage, la documentation et la fermeture des dossiers. À cette fin, la Direction a interviewé un groupe représentatif de chefs, de surintendants et d’équipes spécialisées dans les espèces dans les quatre régions visées par l’étendue de la vérification. En outre, la Direction a examiné par sondage un échantillon de 362 dossiers de saisie et effectué des observations matérielles sur place afin de s’assurer que les procédures et les pratiques établies par l’ASFC pour la manipulation sécuritaire, le transfert, l’entreposage, la documentation et la fermeture des dossiers étaient convenablement appliquées.

La vérification a donné lieu aux observations suivantes :

1. Beaucoup de personnes interviewées ont déclaré que les machines de comptage des espèces créaient des problèmes sur le plan de l’exactitude, de la fiabilité et du bon fonctionnement, ce qui les obligeait à perdre beaucoup de temps pour procéder à un comptage manuel;
2. Dans 10 cas de saisie, les espèces ont été déclarées. Cette mesure est contraire à la Loi : seuls les espèces et les instruments monétaires non déclarés peuvent être saisis;
3. Dans 97 dossiers de saisie examinés, il n’était pas possible de déterminer, sur la base des documents contenus dans le dossier de la saisie (texte narratif), que le surintendant avait été avisé conformément au paragraphe 120b) de la partie 2, chapitre 2 du Manuel de l’exécution des douanes (MED);
4. Dans 105 dossiers de saisie examinés, il n’a pas été possible de déterminer, sur la base de la documentation des documents contenus dans le dossier de la saisie (texte narratif), que l’agent régional de renseignement avait été avisé conformément à l’article 13.4 des Lignes directrices opérationnelles – Équipes d’intervention mobiles – Espèces;
5. L’examen de 167 saisies du niveau 4 a révélé l’existence de 84 cas dont les dossiers ne contenaient ni indication ni documentation faisant savoir que les fonds avaient été transférés au surintendant conformément aux paragraphes 13.6(5) et 13.7(5) des Lignes directrices opérationnelles;
6. Dans 71 dossiers de saisie, il n’était pas possible de déterminer, sur la base de la documentation contenue dans le dossier de saisie (texte narratif), que les fonds saisis avaient été comptés en présence d’un autre agent des services frontaliers conformément à l’article 150 de la partie 2, chapitre 2 du MED;
7. Dans 76 dossiers d’un total de 167 dossiers de saisie du niveau 4 examinés, on a constaté que la notification de la saisie adressée au coordonnateur national de la déclaration des espèces (courriel) ne se trouvait pas dans le dossier conformément à l’article 190 de la partie 2, chapitre 2 du MED;
8. D’un total de 26 dossiers de saisie où la Direction de la vérification interne pouvait indiquer que les fonds avaient été envoyés à TPSGC par messager, 15 (60 %) ne contenaient pas des documents justificatifs confirmant l’expédition par service de messagerie à TPSGC conformément à l’article 188 de la partie 2, chapitre 2 du MED;
9. Dans 58 dossiers de saisie, il n’y avait ni dossier K10 ni bordereau de dépôt bancaire original. Dans la plupart des bureaux visités on a constaté que les renseignements comptables n’étaient pas versés couramment aux dossiers. Par conséquent, les vérificateurs devaient fouiller les dossiers K10 pour trouver des documents comptables importants. Le Manuel d’administration financière recommande qu’une copie papier des bordereaux de dépôt bancaires soit conservée dans les dossiers.

Pour les constatations mentionnées ci-dessus (c, d, e et f), on a informé les vérificateurs que les renseignements manquants dans les dossiers de saisie pourraient probablement être trouvés dans les blocs-notes des agents. Étant donné que les blocs-notes ne faisaient pas partie de la documentation contenue dans les dossiers de saisie examinés, la Direction de la vérification interne n’a pas pu confirmer ou infirmer la présence des renseignements manquants dans les blocs-notes.

1.4  Les espèces et les instruments monétaires saisis ne sont pas acheminés en temps opportun

L’application par l’ASFC de la Loi, depuis son entrée en vigueur jusqu’au 31 mars 2005, a donné lieu à plus de 3 100 saisies d’une valeur globale de 88 millions de dollars. Les espèces et les instruments monétaires non déclarés peuvent être saisis et, dans certains cas, sont ou peuvent devenir confisqués au profit de l’État. Plus de 29 millions de dollars ont été confisqués et environ 1,3 million de dollars ont été perçus à titre de pénalité.

Le Manuel de l’exécution des douanes, partie 2, chapitre 2, paragraphe 79, stipule que les espèces, une fois saisies, deviennent la propriété de l’État, d’où le besoin d’appliquer le Règlement de 1997 sur la réception et le dépôt des fonds publics, particulièrement l’article 3 qui traite du dépôt des fonds publics. L’article 3 stipule que les fonds reçus ou perçus doivent être déposés une fois par jour et, si cette mesure s’avère peu rentable, une fois par semaine.

Dans le cadre des sondages de la Direction de la vérification interne concernant le formulaire K19C (saisies), les dates de saisie et les dates du K10 (dépôt) ont été comparées pour les aéroports internationaux suivants (trafic) :

• Pierre-Elliott-Trudeau de Montréal
• Pearson
• Vancouver

Dans les trois aéroports, on a remarqué (pour un total de 38 saisies) que l’intervalle entre la date de la saisie et la date du dépôt dépassait cinq jours ouvrables. Dans plusieurs cas (22 sur 38) l’intervalle dépassait 25 jours ouvrables.

Par suite d’un examen des politiques et des procédures pertinentes, on a déterminé que les intervalles n’ont pas été officiellement établis.

1.5  Le virement des espèces saisies n’est pas contrôlé effectivement

Lorsqu’un agent a des motifs raisonnables de croire que les espèces ou les instruments monétaires saisis sont des produits de la criminalité au sens du paragraphe 462.3(1) du Code criminel ou des fonds destinés au financement des activités terroristes, le paragraphe 18(2) de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes l’autorise à procéder à une saisie-confiscation. Dans ces circonstances, les espèces ou les instruments monétaires saisis ne doivent pas être retournés par suite du paiement d’une pénalité. Ils peuvent plutôt être retenus et traités conformément aux procédures établies.

Dans tous les cas, lorsque la saisie concerne des produits présumés de la criminalité ou des fonds destinés au financement des activités terroristes, le surintendant est tenu de prendre contact avec l’agent régional du renseignement, et ce dernier est tenu de prendre contact avec les unités mixtes des produits de la criminalité de la police locale pour leur signaler la situation.

Si les espèces ou les instruments monétaires saisis doivent être pris par la police et l’agent régional du renseignement à des fins d’analyses judiciaires supplémentaires probantes, l’agent qui a effectué la saisie et le surintendant du travail par poste seront tenus de :

• s’assurer que les espèces ou les instruments monétaires saisis sont convenablement reçus, signature à l’appui, par la personne à qui ils sont confiés (formulaire K129, Contrôle des pièces à conviction);
• s’assurer que tout renseignement supplémentaire est introduit dans le SIED;
• aviser le coordonnateur national de la déclaration des espèces à l’Administration centrale.

On a vérifié par sondage un échantillon de dossiers K129 afin de savoir s’ils avaient été convenablement complétés et fermés, et si les fonds avaient été virés en définitive à TPSGC. La visite de 15 emplacements a permis de faire les constatations suivantes :

• Dans certains bureaux visités, la pratique en vigueur consistait à utiliser les dossiers K19C pour suivre les fonds virés sans tenir un journal K129;
• Dans les bureaux où les journaux K129 étaient tenus, ces derniers ne faisaient l’objet d’aucun agencement normalisé et ne comportaient aucune numérotation séquentielle;
• L’insuffisance des éléments d’information contenus dans les journaux K129 a empêché les vérificateurs de confirmer l’acquittement du dossier et le virement des fonds à TPSGC.

1.6  Le contrôle des règlements interministériels doit être amélioré

Les pénalités perçues et les espèces confisquées en vertu du PDMTE doivent faire l’objet d’un règlement interministériel à TPSGC en vertu des paragraphes 22(1) et 22(2) de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes.

On a obtenu du SIED un rapport énumérant toutes les saisies effectuées entre le 6 janvier 2003 et le 7 août 2005. La comparaison de cette liste avec une liste des règlements interministériels obtenue de la Direction générale des finances et de l’administration de l’Agence du revenu du Canada (ARC) (octobre 2005) a révélé que, d’un total de 3 132 saisies d’espèces des niveaux 1, 2 et 3, 441 saisies n’étaient pas enregistrées comme ayant fait l’objet d’un règlement interministériel avec TPSGC.

En outre, la comparaison d’un rapport obtenu de TPSGC (21 décembre 2005), pour la même période, avec le rapport tiré du SIED indique que 688 saisies d’espèces, sous forme de pénalités ou de confiscations, n’ont pas été enregistrées par TPSGC comme ayant fait l’objet d’un règlement interministériel entre l’ASFC et TPSGC. Il est entendu que les personnes chargées des règlements interministériels avec TPSGC ne contrôlent pas les aspects opérationnels des confiscations et des pénalités; toutefois l’obligation de s’assurer que ces règlements interministériels se font d’une manière complète, précise et en temps opportun est une responsabilité partagée.

Les responsabilités ayant trait aux règlements interministériels dans le cadre du PDMTE n’ont été transférées que depuis peu de temps (février 2006) de l’ARC à l’ASFC, Unité de la comptabilisation des recettes, Section des rapports et de l’analyse, Direction générale du contrôle.

1.7  La restitution des espèces ou des instruments monétaires au saisi ou au propriétaire légitime n’est pas convenablement documentée

En vertu du paragraphe 18(2) de la Loi, sur réception du paiement de la pénalité réglementaire, l’agent restitue au saisi ou au propriétaire légitime les espèces ou effets saisis sauf s’il soupçonne, pour des motifs raisonnables, qu’il s’agit de produits de la criminalité au sens du paragraphe 462.3(1) du Code criminel ou de fonds destinés au financement des activités terroristes.

Dans la pratique, le propriétaire des espèces saisies paie la pénalité au caissier du bureau et reçoit un accusé de réception du paiement au moyen d’un reçu (formulaire K21) produit par le SIED. Sur présentation du reçu à l’agent responsable de la saisie, les espèces saisies sont retournées au propriétaire.

L’une des procédures employées durant la vérification des dossiers saisis consistait à évaluer la pertinence des documents sur papier conservés dans les dossiers de saisie à l’appui de la restitution des espèces ou des instruments monétaires retenus au saisi ou au propriétaire légitime. Généralement, tous les dossiers de saisie (niveaux 1, 2 et 3) constituant l’échantillon examiné contenaient une copie du reçu de caisse K21 pour les paiements des pénalités. Cependant, le document K21 ne comporte pas une zone dans laquelle la personne saisie appose sa signature pour confirmer la restitution des espèces ou des instruments monétaires. Le document K21 est un reçu pour le paiement des pénalités des niveaux 1, 2 et 3 seulement. La vérification n’a révélé l’existence d’aucun détournement de fonds ou d’instruments monétaires destinés à être restitués (comme le démontre le reçu K21); toutefois, il y a lieu de s’inquiéter du fait que l’ASFC ne peut pas démontrer, au moyen d’un document papier, que les espèces ou les instruments monétaires saisis ont été réellement restitués à la personne saisie ou au propriétaire légitime.

2.0  Fiabilité et intégrité des données

2.1  Les procédures de rapprochement doivent être renforcées

Le Système intégré d’exécution des douanes (SIED) fait partie intégrante de la stratégie de gestion des risques de l’ASFC. Avant le SIED, les données relatives à l’exécution étaient saisies manuellement puis, dans certains bureaux, introduites dans des systèmes autonomes. Cette démarche limitait considérablement la capacité de l’ASFC d’analyser les données relatives à l’exécution. De même, l’ASFC ne disposait pas d’un mécanisme uniforme ou fiable pour la communication des avis de ciblage et de surveillance à ses agents de première ligne.

Le SIED a été élaboré afin de tenir lieu d’un dépôt commun de toutes les données concernant l’exécution de l’ASFC. Mis en œuvre par étapes, le SIED offre déjà des fonctions pour la saisie des données relatives aux mesures d’exécution, la création et la diffusion d’avis de surveillance, les opérations de consultation et l’établissement de rapports. Les prochaines étapes de mise en œuvre créeront une fonction de gestion du renseignement et une bibliothèque de consultation en direct des données relatives à l’exécution.

Le SIED intègre plusieurs composantes qui permettent aux utilisateurs de disposer d’une interface unique pour la saisie, la communication, l’analyse et la consultation des données relatives à l’exécution et pour la gestion des données du renseignement. Voici un aperçu des fonctions des principales composantes du SIED :

• Mesures d’exécution
  Au moment de prendre une mesure donnée, les agents disposent d’une fonction automatisée pour saisir les données relatives à l’exécution. Tous les renseignements concernant les particuliers ou les entreprises, les marchandises et les mesures prises sont introduits dans le système. Il en est de même des caractéristiques des moyens de transport, des marchandises, des méthodes de dissimulation et des indicateurs. Le système calcule les pénalités et, grâce à une interface avec la STDV dans les bureaux connectés au réseau local, il saisit les reçus K21 et les données relatives aux paiements.
  
  Les agents reçoivent automatiquement des renseignements sur la personne visée par la mesure d’exécution grâce à une consultation automatisée des antécédents qui indique les avis de surveillance, les saisies précédentes ou les avis de l’ASFC ayant trait à la personne concernée.
• Avis de surveillance
  Les agents des services frontaliers et les agents du renseignement sont capables de consulter, d’introduire, de maintenir et de diffuser des avis de surveillance aux échelles locale, régionale et nationale. Cette fonction remplace les renseignements fragmentés trouvés précédemment dans les systèmes.

On a procédé à un sondage pour vérifier si les données relatives aux saisies qui sont introduites dans le SIED étaient étayées d’un numéro K21 (pour les pénalités des niveaux 1, 2 ou 3) ou du numéro K10 (pour le niveau 4) et si TPSGC dispose d’un enregistrement confirmant la réception des espèces. L’examen de 102 dossiers (du niveau 4) a révélé ce qui suit :

• Dans quatre dossiers, les saisies étaient enregistrées dans le SIED, mais TPSGC ne disposait pas d’un document confirmant la réception des espèces sous le numéro de saisie enregistré dans le SIED;
• Dans deux dossiers, les chèques de voyage étaient transférés aux services de police, mais n’ont pas été retournés à l’ASFC, la police ayant découvert qu’ils étaient contrefaits;
• Dans un dossier, les chèques de voyage étaient retournés par erreur à l’entreprise de messagerie et détruits par celle-ci.

Ce sondage n’a pas permis à l’équipe de vérification de découvrir des preuves empiriques d’espèces ou d’instruments monétaires manquants sous le contrôle de l’ASFC, mais il a révélé le besoin de confirmer, par l’intermédiaire d’un certain processus systématique de rapprochement, que les documents du SIED de l’ASFC et les documents de saisie de TPSGC sont en conformité avec l’article 22(2) de la Loi qui stipule ce qui suit :

En cas de saisie d’espèces ou d’effets ou de paiement d’une pénalité réglementaire aux termes du paragraphe 18(2), l’agent les remet au ministre de Travaux publics et Services gouvernementaux.

Il faut réévaluer les mécanismes de contrôle interne afin de s’assurer qu’ils permettent de garantir la conformité à l’article 22(2) de la Loi.

Conclusion

Dans l’ensemble, l’ASFC respecte les politiques et les procédures pertinentes liées à la saisie et à la rétention des espèces et les principaux systèmes, processus et contrôles internes ont été mis en application. Néanmoins, la vérification a révélé qu’il y aurait lieu de renforcer les mécanismes de contrôle et les pratiques de gestion. À cette fin, des recommandations ont été présentées dans le rapport.

De fait, la Division des services frontaliers a entrepris des plans d’action afin de donner suite aux constatations et aux recommandations contenues dans le présent rapport. Ce faisant, elle améliorera l’efficacité et l’efficience des mesures de contrôle liées à la gestion du PDMTE, tout en garantissant la compatibilité de l’ASFC avec les politiques et les principes établis par la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes.

Équipe de vérification